联合国对华发展援助框架（UNDAF）是一项规划框架，联合国秘书长是将其作为协调联合国系统在国家一级开展发展业务活动的手段提出的。为了加强联合国在履行其在发展方面的使命的能力，1997年联合国启动了一项总体改革方案，该援助框架被认为是其中的重要组成部分。

　　在1999年和2000年初，联合国中国派驻机构团通过联合国11个特别工作组的工作，对中国的国家发展状况进行了评估和分析，确定了联合国系统援助的优先领域。在分析之后，于2000年8月发表了"共同国家评估"（CCA）。 以评估的结论为基础，联合国中国派驻机构团、政府对口工作组和利益相关各方随后进行了磋商，并对照了中"十五计划"（该计划于2000年10月获得党中央委员会的批准）的主要优先发展目标。确立了联合国系统作为一个整体，在联合国发展援助框架现周期（2001年-2005年）内的工作总目标和目标。

　　框架文件分为五个部分。在引言部分简要介绍了联合国发展援助框架的背景、起草过程、选择具体总目标和目标的特定理由。第二部分是关于总目标和目标的，该部分阐述了联合国中国派驻机构团在联合国发展援助框架现周期所追求的总目标和目标。在合作战略部分中，简要介绍了联合国系统在其发展援助过程中建议采用的不同方式。在后续工作的审评部分中，介绍了在参与框架工作的联合国机构各自的国别方案是第五部分；方案资源框架，在该部分中介绍了资源的筹措和分配情况。

　　II· 1理论根据
　　在过去的二十年中，中国无论是在人文方面还是经济方面都取得令人瞩目的成就。在持续地实现许多全球性大会的总目标方面，取得了长足进步。在从总体上获得广泛的基本社会服务以及服务范围方面，也有了极大改善。但是，正如在进行共同国家评估过程中作深入分析时所分现的那样，中国在实现发展目标方面，还面临着许多严重挑战，其中包括：扶贫、加强法治、社会性别主流化、社会保障，以及在防止环境进一步恶化的同时确保经济增长等。预计这些问题的多数都会在中国的"十五计划"中被突出确定为国家的优先发展项目。对于联合国对华发展援助框架而言，这些问题都是相互交叉的主题，而且，联合国在提供发展援助过程中，可能会继续寻求解决这些领域的问题，因为它们都是在全政治协商会议性大会上提出的，也都被纳入到中国参与签署的国际公约之中。

　　扶贫－－由于选择的指标不同，对贫困程度的估计也不同。如果根据政府官方贫困线计算，中国的农村贫困人口大幅度减少，从1978年的2.5亿人（占农村总人口的30%）下降到1998年的4千2百万人（占农村总人口的4.6%）。但是，两部各省贫困人口在1998年不到中国全部宵村贫困人口的一半，到了1996年却增加到三分之二以上，其原因是在这些地区的扶贫工作没有取得象其它地区那样的成功。中国承诺下大力气消除绝对贫困现象。2000年初，中国政府与联合国开发计划署、世界银行和亚洲开发银行联合对现有的大规模的扶贫方案进行了审查。以这次审查为基础，国务院正在制定2001年-2010年/20年亲折扶贫战略。千年首脑大会承诺到2015年将全球的贫困人口减少一半，中国政府的扶贫计划与这一目标一致。

　　社会性别平等中国已经成功地创下了世界上妇女参加劳动的最高比例之一，1995年，在所有劳动力中妇女的比例达到了46%。然而，自1978年开始经济改革以来，性别不平等现象变得日益突出。原因在于按照法律规定的性别平等的矛盾在实际生活中得到了不同的处理。中国妇女很少参与各个层次的政治生活，尤其是在地方（村和乡镇一级）。目前，由于许多男性劳动力离开了家乡到城市打工，妇女的比例占到农业劳动力的60-70%，但由于受到传统的以男性为主导的文化模式的影响，她们仍然无法获并完全控制土地、信用贷款、技术、信息和培训等生产性资源。此外，目前尚没有建立相应的法律机制，保护妇女在农村承包土和其它资源的权利。女童无法获得和男童一样的医疗卫生服务、教育和营养。因此在5岁以下的儿童死亡率、文盲、身体状况较差和营养不良方面，女童的比例要远远高于男童。

　　社会保障 目前中国出现了许多新问题，导致某些人群的生活越来越得不到保障。例如，市场经济改革不幸地改变了中国广泛的国营社会保障体系，使得老年人、失业人口、需要医疗服务的人口、妇女、儿童、年轻人和残疾人面临着许多以前不知道的风险。现在，就业模式发生了变化，私营企业成为就业的一条重要渠道，这些现象都需求要对社会保障体系的设计和筹资来源进行重新审查。

　　HIV/艾滋病-HIV/艾滋病在中国正日益成为一个重要问题。 许多颇具危险性的行为正在增加，如毒品静脉注射和不安全的性行为等。同时，由于许多人缺少基础教育和相关知识，特别是象流动人口家庭和青少年等弱势人群，这就更增加了他们感梁HIV/艾滋病、性传播疾病和乙肝的危险性。

　　治理与法治-虽然良好的治理一直是中国所关注问题，但是随着向社会主义市场经济的过渡，治理的概念和负责任的管理，以便使社会的各个部分能够以确保合理、公正、正义和可预见性的方式发展。1997年，中国政府宣布了依法治国的目标。1999年3月，全国人大将法治观念纳入到中国的宪法中。与此同时，还必须要提高国家公务员和社会成员关于法治概念的意识，使他们认识到，法治观念不但对于社会管理具有重要的意义，同时它也是保护个人权益的重要方法。此外，正如《中国在类发展报告》（联合国开发计划署，1999年）的一段文字所阐明的，治理问题对于中国而言具有特别重要的意义。

　　在从指令性经济向市场经济转轨过程中，需要重新确定国有的作用，改善政府管理。国家作用的重新确定包括三方面的变化。首先，国家干预的范围要减少。政府应当继续从对经济和社会实施直接管理的一些角色中退出，将精力集中于市场根本无法应付的领域，其中包括人类发展的核心领域。其次，需要改变政策工具。除了要在人类发展的基础设施方面（学校、医疗设施）进行投资及提供必要的社会服务外，政府应当主要通过财政、金融和监管政策影响事务，而不是依靠行政命令。管理可以通过加强国家的能力、增加决策和实施过程中的透明度、可靠性和参与度的方法加以改善。第三，国家应当允许并鼓励民间社会的充分发展，不仅要把它视为能够使它推掉某些责任的方法，更重要的是，要把它视为充分利用人民大众本身的创造力，以及使高效国家所需要的值得称道的社会伙伴得以产生的唯一途径。

　　从成功发展的记录中得出的证据表明，当国家、社会和市场能够协调一致地运行并相互补充，其所形成的合力要大于各部分的总和，而人类发展就会蒸蒸日上。

　　环境──环境恶化和自然资源消耗是中国面临的严重问题，它对中国保持目前的经济加速增长的持续提高人民福利水平的能力构成了挑战。中国政府已经充分认识到这一问题，在1992年里约大会之后，中国是延续一批制定国家级《二十一世纪议程》的国家之一，迄今为止，已经颁布了《环境保护法》、18项具体的环境保护法津和将近400项环境标准和规章。但是，由于缺乏适当的执法措施、激励机制和基本的环保意识（这些措施都可以鼓励采取更具环保性的行为），无论是人口还是经济增长都仍然继续在消耗自然资源。

　　联合国系统希望通过发展援助实现哪些目的？根据它的经验、专门知识和从以前的框架期间内获得的经验教训（见附录A），以及它认为具有比较优势的地方，联合国中国派驻机构团确定了三项总目标。联合国具有的优势包括，它在促进和实施社会发展方面的项目的能力已经经过实施的检验，它的中立地位使得它能够在常常是敏感的治理领域内开展工作，此外还具有广泛的国际性。联合国所具有的比较优势在合作战略一节中还要进一步加以探讨。

　　总目标一：促进可持续发展，缩小差距
　　总目标二；支持国家改革和发展的有利条件
　　总目标三；支持中国在迎接全球挑战方面的努力，促进国际合作
　　总目标一涉及到中国日前边扩大的差距问题，在中国的不同地区之间、城乡之间、富裕人口与贫困人口之间、男性与女性之间，差距正在扩大。总目标一主要是通过使人民更好地获得社会服务和提供高质量的社会服务，使发展过程理更加公正。与此同时，它也要满足那些目前由于贫困而遭受边缘化打击的人口的特定需求。制定总目标一的基本前提条件是，联合国一贯重视并优先考虑社会发展、人类发展、以及所有的人参与发展进程并从中获益的权利。尽管如此，实现国家发展需要大量的要素共同发挥作用，这些要素之间联系密切，能够相互补充，相互加强。总目标二旨在向经济增长、环境、法治和城市化等其它这样一些要素提供重点参与活动。联合国系统的价值之一就体现在它的国际性，在快速全球化的一个世界中，发展所面临的挑战并不仅仅被限制在一国之内。从各个不同的国际公约和伙伴关系中依次产生的国际性挑战被涵括在总目标三内。

　　选择领域-在为联合国对华发展援助框架选择目标过程中，联合国中国派驻机构团考虑到以下几项原则：I）这些目标应当有助于处理在共同国家评估中重点提到的6个相互交叉的主题和领域；ii）应当与中国政府自己的优先发展项目有关；iii）这些领域应当是联合国系统可以联合提供援助的领域，并且可以容易地转化为各个机构即将为新周期制定的各自的方案。iv）考虑到中国的快速发展和全球发展，有必要把新的和不断出现的问题反映出来。因此，在联合国对华发展援助框架的十二个目标中，每个目标都满足几项上述原则。所有十二个目标都获得了中国派驻机构团的一致同意，在这些目标之内，联合国可以通过合作和避免重复劳动或发生冲突的活动，最大限度地发挥援助作用。

　　联合国要做的工作有哪些？──官方发展援助在中国占有特殊的地位。中国每年都要在公共投资方面花费近3000亿美元，全部官方发展援助（大约为60亿美元）仅占政府开支的很小一部分。在过去几年中，每年联合国全部机构的援助金额为1.2亿美元，这一数字也仅是沧海一粟。因此，国派驻机构团花费了大量时间，也来讨论"如何"，或者"如何更好"地使这些虽然非常有限的资源仍能为中国的发展做出一定的贡献。

　　联合国以它的国际背景和经验为基础，可以提供大量的技术专门知识、最佳作法和创新性观点，以此作为解决中国所面临某些问题的可能的办法。过去的经验表明，中国政府采用了联合国的成功的建议，并且将其"推广扩大"（如在盐中加碘项目和小型私营企业的孵化器项目等）。在未来几年中，联合国面临的一项挑战是，把有关机制建设和影响评价工作（特别是在项目实施后），运用这些机制对接纳并推广成功的项目成果进行监督，并加以促进。有些问题非常敏感（如计划生育和以各项权利为基础的发展思路），通过把这些问题放在发展背景之中，以及在地区和次区的背景下处理这些问题，联合国也使得它们不再具有政治色彩。 联合国的倡导作用也有助于使中国对某些问题给予重视，否则这些问题作为发展问题原本可能不会受到如此重视。同样非常重要的是，有必要与中国政府和其它捐助方的发展伙伴保持较强的工作关系，并建立新的伙伴关系（如私营部门、民间社会团体）。在合作战略一节中，将对联合国在合作活动方面打算采用的方法进一步阐述。